Q. A씨는 오랫동안 살고 있던 동네가 재건축·재개발을 위한 '정비구역'으로 지정됐다는 소식을 들었다. 이 처분에 문제가 있다고 생각할 경우, A씨는 행정청의 정비구역 지정을 법적으로 다툴 수 있을까?

A. '정비구역'은 노후, 불량건축물 밀집 등 일정한 요건에 해당하는 구역의 정비사업을 계획적으로 시행하기 위해 도시 및 주거환경 정비법에 따라 지정·고시한 구역을 말한다. 정비구역으로 지정되면 정비구역 안의 토지나 건물 소유자는 시장의 허가 없이는 건물의 신축, 증축, 토지의 형질 변경 등의 권리 행사를 할 수 없다. 이처럼 정비구역으로 지정되면 토지나 건물 소유자들의 재산권 행사가 일부 제한되는 측면이 있어 주민의 반발이 있을 수 있다.

정비구역 지정은 시·도지사 등에 의한 행정처분에 해당한다. 따라서 정비구역 내 주민들은 정비구역 지정처분이 위법함을 들어 행정 법원에 소를 제기할 수 있다. 여기서 주의할 점은, 고시 후 5일이 경과한 날부터 행정 소송을 제기할 수 있는 기간이 시작된다는 점이다. 정비구역 및 정비계획의 고시가 있은 후 5일이 경과한 날에는 정비구역의 지정 처분을 알았다고 보기 때문이다(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 판결).

정비구역의 '변경 고시'가 있는 경우는 어떠할까? 기존 정비구역 고시 내용 중 분리 가능한 일부 경미한 사항을 변경하는 것에 불과하다면, 토지등소유자는 기존 정비구역의 지정 고시에 하자가 있음을 들어 소를 제기할 수 있다(서울고등법원 2010. 7. 22. 선고 2009누17362 판결). 그러나 정비구역의 주요 내용이 변경되고, 실질적으로 새로운 정비구역 고시에 해당한다면, 기존 정비구역 고시는 소멸된 것이다. 따라서 이 경우 토지등소유자는 기존 정비구역 처분의 취소를 다툴 수 없다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결).

어느 경우가 경미한 사항을 변경하는 것에 불과한지는 구체적인 사안에 따라 달라진다. 당초 정비구역에 포함됐으나 해당 토지 소유자들로부터 민원이 제기되자 위 토지를 정비구역에서 제외한 사안에서, 비록 사업지 면적이 일부 감축되고 정비구역 내의 총 건축물 수가 2동 줄어들었다고 하더라도 일부 경미한 사항을 변경한 것에 불과하고 처분의 내용이 실질적으로 달라지지 않았다고 봤다(서울고등법원 2009누17362판결). 즉 원고는 여전히 최초의 정비구역 지정 처분의 효력에 대해 다툴 수 있다고 본 것이다.

정비구역 지정 처분이 위법할 때도 있다. 정비구역 지정은 행정청의 '재량'에 의해 이루어지는데, 이때 행정청이 행사한 '재량권의 일탈, 남용'이 있을 시 처분의 위법성을 주장할 수 있다. 그렇다면 구체적으로 어떠한 경우에 재량권이 일탈, 남용되었다고 할 수 있을까?

법원은 당해 정비구역 지정 처분이 '사실 오인, 비례원칙의 위배, 부정한 동기' 등에 근거해 이루어진 경우에 재량권의 일탈, 남용이 있었다고 본다. 특히 여기서 비례원칙의 위배란 어떤 행정 목적을 달성하기 위한 수단이 그 목적 달성에 유효·적절하고, 가능한 권리를 최소한 침해해야 하며, 그 침해가 달성하고자 하는 공익보다 커서는 안 된다는 헌법상 원칙을 말한다.

무허가 건축물 소유자들을 제외한 대부분의 진정한 토지등소유자가 정비구역 지정에 동의하지 않고 있어, 정비구역 지정이 이루어지더라도 조합 설립인가에 필요한 토지등소유자의 동의 요건을 충족시키기 어려워 정상적으로 재개발사업을 추진하는 것이 거의 불가능한 사안에서, 법원은 행정청이 합리적인 사실 인정을 결여 하는 등 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 판단한 바 있다(서울행정법원 2009. 4. 30. 선고 2007구합26278 판결, 대법원에서 확정됨).

정비구역의 지정이 없는 경우에도, 조합설립추진위원회가 설립승인을 받을 수 있을까? 결론부터 말하면 정비구역의 지정, 고시가 없는 상태에서 이루어진 시장, 군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 무효이다(대법원 2014. 6. 12. 선고 2012두12051판결). 조합설립 추진위원회가 구성되려면, 토지등소유자의 범위가 확정돼야 한다. 그런데 이 범위가 확정되려면 특별시장, 광역시장, 도지사에 의한 정비구역 지정 및 고시가 선행돼야 하기 때문이다.

이처럼 정비구역으로 지정되거나 정비구역 변경 고시가 있는 경우, 정비구역 지정 처분의 효력을 다툴 수 있는지, 정비구역 지정 처분이 위법한지는 구체적인 사안에 따라 달라진다.